Le Green Deal de l'Union européenne vise à assurer la neutralité carbone de l'UE d'ici 2050. Cet accord regroupe un ensemble de politiques ambitieuses, parmi lesquelles figure l'ajustement carbone aux frontières (MACF), qui imposera une taxe sur certaines importations à forte intensité de carbone dans l'Union européenne.

Cette mesure a suscité une forte attention et engendré de nombreuses discussions, tant au sein de l'UE qu'au niveau international. Cela est tout à fait normal. L'introduction d'une nouvelle taxe sur le commerce, en particulier d'un type inédit, aura

Le MACF est entré dans sa phase de transition au début du mois d'octobre. Ce système, qui devrait être pleinement opérationnel en 2026, marque une évolution importante de la politique climatique et commerciale. Le Royaume-Uni envisage d’adopter une mesure similaire.

L'objectif du MACF est ostensiblement de corriger les « fuites de carbone ». Le déplacement de production des pays ayant pris des engagements plus stricts en matière de réduction des gaz à effet de serre (GES) vers ceux dont les normes vertes sont moins exigeantes est ici visé. Si la relocalisation ne parvient pas à réduire les émissions mondiales alors qu'elle alourdit le fardeau économique des pays qui poursuivent des objectifs plus ambitieux, le résultat est inefficace sur le plan économique et ne présente que peu ou pas d'avantages sur le plan de l'environnement.

En pratique, le MACF corrige les différences de tarification des émissions entre les pays. La distinction est subtile, mais importante. Il est possible de poursuivre des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre sans un mécanisme de marché qui fixe le prix des émissions ou les taxe directement. Les alternatives non marchandes comprennent la réglementation, la persuasion morale et les subventions pour les investissements verts. De telles approches sont en effet nécessaires pour remédier aux défaillances du marché associées à la décarbonisation, et seront indispensables en complément d'un prix des émissions. De nombreuses juridictions pourraient cependant préférer des méthodes non marchandes comme alternatives à la tarification des émissions.

En théorie, il serait possible de calculer les prix d’émissions implicites pour tous les pays sur la base de leurs objectifs de réduction (obtenant ainsi leur demande de réduction) et des coûts de leurs moyens de réduction (obtenant ainsi leur courbe d'offre de réduction). Dans la pratique, il s'agirait d'une entreprise complexe. La modélisation sous-jacente nécessite une série d'hypothèses sur lesquelles il est peu probable de trouver un consensus. Un prix officiel des émissions constitue un point de référence plus visible.

Un problème peut-être plus fondamental est que les prix des émissions imposent une structure particulière de coûts à certains secteurs à forte intensité d'émissions qui sont également exposés au commerce, tels que le fer et l'acier, le ciment, les engrais et l'aluminium. La perte potentielle de compétitivité de ces secteurs inquiète l'UE, notamment parce qu'ils sont considérés comme stratégiques. Parallèlement, Bruxelles tient à conserver la tarification des émissions, en étendant les principes de son système d'échange de quotas d'émission (ETS) existant, et à ne pas s'appuyer uniquement sur des mécanismes non marchands. Dans l'ensemble, ceux-ci sont moins efficaces et entraînent des coûts économiques plus élevés. L'UE craint que son engagement en faveur d'une forme plus efficace de réduction des émissions ne soit compromis par des pays qui ne peuvent, ou ne veulent pas taxer le carbone, généralement pour des raisons politiques.

Le niveau du MACF est déterminé par les émissions, directes et indirectes, incorporées dans les produits concernés et par le prix des émissions en vigueur dans le cadre du système d'échange de quotas d'émission. Pour tout produit, nous pouvons estimer une taxe ad valorem en multipliant le prix des émissions par la quantité d'émissions et en divisant par la valeur des importations. Vu sous cet angle, le MACF agit de la même manière qu'un tarif sur les importations. Mais à la différence des droits de douane classiques, il fluctuera en fonction du prix ETS en vigueur et variera d'un partenaire commercial à l'autre, en fonction de l'intensité des émissions de leur production. L’étendue des produits couverts par le MACF sera également un facteur déterminant.

Quelle pourrait être la fourchette indicative des taux ad valorem générés par le MACF ? Nous envisageons des scénarios dans lesquels le prix des émissions de l'UE est d'environ 90 dollars, ce qui est largement représentatif de sa valeur en 2023, et un autre dans lequel il est d'environ 140 dollars (respectivement « faible » et « élevé »). Nous admettons également une couverture restreinte des produits, reflétant la configuration actuelle du MACF, et une couverture plus étendue (respectivement « basique » et « large »). Nous disposons ainsi de quatre scénarios différents : 1 - faible/basique ; 2 - faible/large ; 3 - élevé/basique ; et 4 - élevé/large.  Le graphique ci-dessous montre la dispersion des taux MACF par rapport aux taux tarifaires ad valorem actuellement en vigueur (la « base de référence »).

La dispersion est importante, reflétant les différences entre les prix des émissions de l'UE et de ses partenaires commerciaux, la structure des échanges avec l'UE et les émissions intrinsèques.

Quels sont les impacts économiques globaux ? Comme pour les droits de douane classiques, le principal mécanisme qui permet au MACF de produire ses effets est la modification des termes de l'échange et les effets sur les prix relatifs. Les deux évoluent dans des directions opposées. Le MACF améliore les termes de l'échange de l'UE, ce qui a un effet favorable, bien que limité, sur sa croissance économique. Dans le même temps, le MACF augmente le prix de biens tels que le ciment, le fer et l'acier, qui sont principalement des intrants pour l'investissement. Cela augmente le coût du capital, qui à son tour réduit le stock de capital, diminuant finalement la croissance économique. Le choix de l'un ou l'autre de ces effets dépend en grande partie des sensibilités de la modélisation. Dans notre modélisation, les aspects négatifs ont tendance à l'emporter à long terme. Elles sont toutefois relativement modérées pour l’UE : nous estimons que les pertes cumulées jusqu'en 2030 ne représenteraient que 0,16 % du PIB en termes réels (

Néanmoins, il apparaît clairement que le MACF réduit les exportations de l'UE en dehors de l'Union. Les exportations totales de biens et de services au cours d'une année donnée sont inférieures d'environ 1,5 % à ce qu'elles auraient été.  Dans la mesure où le MACF couvre un sous-ensemble de produits, il entraîne une réaffectation des ressources vers ces secteurs. Causant une augmentation des prix au sein de l'UE, il rend le commerce intérieur plus attractif que le commerce extérieur. L'appréciation du taux de change réel associée à l'amélioration des termes de l'échange freine de manière générale les exportations. Nous obtenons ainsi un résultat paradoxal, où une mesure adoptée pour sauvegarder la compétitivité de secteurs spécifiques a un impact négatif sur la compétitivité extérieure de l'UE.

Ce résultat est largement conforme à ce que l'on peut attendre des tarifs douaniers classiques : une taxe sur les importations agit de la même manière qu’une taxe sur les exportations. Il en résulte que si le MACF peut protéger certains secteurs des chocs de compétitivité consécutifs à l'introduction de la tarification des émissions, il crée certains effets en cascade nuisibles pour d'autres secteurs de l'économie, lesquels peuvent à leur tour nécessiter d'autres mesures.

Comme tout droit de douane, le MACF aura également des conséquences sur les partenaires commerciaux de l'UE. Pour la Chine, qui est l'une des principales cibles du MACF, les effets sont relativement modérés - comme pour l'UE, ils pourraient varier de « légèrement négatifs » à « légèrement positifs ». La Chine doit supporter des taux de droits ad valorem élevés sur les produits MACF - ce qui entraîne une baisse substantielle de ses exportations de produits MACF. La dépréciation du taux de change réel provoquée par cette baisse stimule toutefois les exportations de produits hors MACF, ce qui atténue les impacts globaux. Les principaux impacts négatifs concernent l'Afrique subsaharienne. Les taux ad valorem sur leurs exportations sont élevés et, par conséquent, les effets des termes de l'échange sont également significatifs.

On peut notamment se demander ce que l'UE pourrait faire avec les recettes qu'elle tirera du MACF. La Commission européenne estime que d'ici 2030, celles-ci représenteront environ 10 milliards d'euros. Étant donné les effets négatifs potentiels du MACF sur les secteurs qu’il ne couvre pas, il pourrait être utilisé pour financer des mesures (par exemple la réduction d'autres taxes) visant à soutenir ces secteurs. Il s'agit là d'une différence par rapport aux propositions concernant la « branche exportation » du MACF, c'est-à-dire le remboursement des redevances ETS pour les secteurs couverts par le MACF lorsqu'ils exportent. D'autres mesures, plus générales, soutiennent la transition vers une économie à faible intensité de carbone, comme le soutien à l'innovation. Certains pays plus pauvres ont également demandé que les recettes du MACF devraient être utilisées pour compenser certains des coûts qui leur sont imposés. Toutefois, compte tenu des effets négatifs générés par le MACF lui-même sur la compétitivité de l'UE et sur les prix intérieurs, il est probable que ses recettes seront déployées plus près de chez nous. 

En définitive, le MACF doit être considéré comme un instrument d'économie politique. Il a été conçu pour répondre à certaines des pressions résultant de la mise en œuvre d'objectifs ambitieux de réduction et de tarification des émissions, dans un monde où les engagements en la matière varient considérablement. Le MACF est finalement une réponse politique de « second choix », l'idéal étant un tarif mondial du carbone. Comme toutes les solutions de second choix, elle engendre divers coûts, tant pour les partenaires commerciaux que pour l'UE elle-même. Si l'on part du principe qu'il est dans l'intérêt de tous que l'UE maintienne un niveau d'ambition élevé pour ses objectifs de réduction des émissions et que des mesures telles que le MACF sont nécessaires pour maintenir le soutien politique en faveur de ces objectifs, la question est alors de savoir quelles autres mesures sont nécessaires pour gérer certains des coûts plus étendus engendrés par le MACF.

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